农业生物多样性保护法律问题研究

作者:   日期:2019-07-12

摘要:2008年5月19~30日,《生物多样性公约》第九次缔约方大会(COP一9)在德国波恩召开。公约在COP-6上提出“2010年大幅度减缓生物多样性丧失的速度”。农业生物多样性就是其重点审议的议题。在全球粮食危机的背景下,农业生物多样性成为各方关注的焦点。本文通过对农业生物多样性内涵的阐述及农业生物多样性现状的分析,着重提出了保护农业生物多样性的几种可行的法律对策。为合理开发利用农业生物资源,促进农业的可持续发展等提供相应的法律依据。

关键词:农业生物多样性;法律保护

引言:

  农业生物多样性关系到农业的可持续发展,影响到全球的粮食安全。对其进行必要的保护,符合时代发展的主题。各国对其应该加以重视。我国作为一个农业大国,有着丰富的农业生物资源,但同时也存在着破环比较严重的问题。加大对农业生物多样性的法律保护,是我国依法治国的具体体现,是构建和谐社会的一个基础,是实现农业可持续发展的前提。

  一、农业生物多样的概念与特征

  农业生物多样性是一个社会与自然相互作用的区域综合体,是人类文化多样性与自然生物多样性相互作用的结果,与之相关的技术、文化、政策和物质信息流动是农业生物多样性的重要组成部分。狭义的农业生物多样性是指物种水平上的多样性,即所有的农作物、牲畜和它们的野生近缘种以及与之相互作用的授粉者、共生成份、害虫、寄生植物、肉食动物和竞争者等的多样性问题。也可以指与食物及农业生产相关的所有生物的总称。农业生物多样性有如下的特征:

  (一)整体性

  农业生物多样性是由遗传多样性、物种多样性、农业生态系统多样性和农地景观多样性等四个部分组成的统一整体,它们相互联系互相制约,其中任何一部分发生变化,都会引起其他部分甚至整个农业环境的变化。

  (二)地域性

  不同地域组成农业环境的要素是不同的,在农业生物多样性上表现为不同区域各个部分的差异性。这就要求我们因地制宜的去保护农业生物多样性,保护和改善农业环境。

  (三)不稳定性

  农业生物多样性在自然因素和人为因素的作用下,其内在的结构和状态会发生相应的变化。当自然灾害和人类农业活动使农业环境的改变超过一定的限度,农业生物多样性就会失去其自身的调节能力,导致不同部分的环境质量下降。从而影响农业生物多样的可持续发展。

  (四)层次性

  农业生物多样分为基因、物种、农业生态系统和农地景观四个层次。其中,基因是内层次的,表现为农业生物所携带的遗传信息。其它三个层次具有外部性的特点,表现为农业生物物种的生存环境和外部环境。

  二、我国农业生物多样性保护的现状及评析

  我国自1992年加入《生物多样性公约》以来.开展了一系列卓有成效的保护生物多样性工作。自1993年中国批准公约以来,为了加强物种资源的保护,遏制生物多样性锐减的趋势,16年来中国已制定和颁布了《中国生物多样性保护行动计划》、《全国生态环境保护纲要》、《中国水生生物资源养护行动纲要》和《中国国家生物安全框架》等生物多样性保护法律、法规20多项,特别是2007年10月制定并发布的《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》,明确了2006~2020年全国生物物种资源保护与利用的总体目标和阶段性目标,提出了l2个重点领域的主要任务,确定了十一五期间优先开展的行动和项目。针对农业转基因安全状况,国务院和工业部制定和颁布了《农业转基因安全管理条例》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因进口安全管理办法》和《农业转基因标识管理办法》。农业部还制定了《农作物物种资源管理办法》,全国人大制定和实施了《中华人民共和国种子法》。另外,有关农业生物多样保护的法律和法规还有《土地管理法》、《环境保护法》和《农药管理法》。这都说明了我国政府对农业生物多样性的关注,特别是对基因和物种的重视,尽可能做到依靠法律保护农业生物多样性。

  在依法保护农业生物多样性的同时,政府根据我国农业的实际情况陆续出台了相关的政策。2006年,农业部国际合作司与德国技术合作公司(GTZ)在京签署了“中德农业生物多样性可持续管理项目”执行协议。德国政府为该项目提供350万欧元的技术援助,项目执行期计划为4年。该项目拟在湖南和海南两省选择不同农业生物多样性类型地区,以技术合作形式与德国共同开展农业生物多样性保护活动,通过德国提供的技术和资金支持,吸取和借鉴德国的成功经验,更好的保护我国农业的生物多样性,保障我国农业可持续发展。湖北省推广良种计划,通过对优良品种的审定,在水稻、棉花、油菜等领域取得了巨大的经济效益。河南专门成立了外来生物入侵领导小组,及时向社会公布外来物种入侵的名单,有效防止了外来物种的入侵。

  在国际上,国际粮农组织180个国家经过7年的谈判,于2001年11月3日通过了一个关于农业生物多样性的条约,即《国际粮食和农业植物遗传资源条约》,该“条约”被粮农组织总干事雅克·迪乌夫称为“一个里程碑”,表明全球对世界农业生物多样性的管理达成了共识。2004年的世界粮食日的主题,即“生物多样性促进粮食安全”,其主旨包括提高公众对农业生物多样性和复杂性及其可持续发展面临的挑战和机遇的认识,对农业生物多样性与食物安全的认识,主要内容为农业生物多样性的保护,使农业生物多样性得到重视。我国作为最主要的成员国出席并签订了该条约,充分表明了我国政府保护农业生物多样的决心。

  三、农业生物多样性保护法律制度的思考和完善

  我国政府一直致力于保护农业生物多样性并取得了一些显著成绩,但任然存在制度上的不足。主要表现在:法律制度不够完善,现有的环保法过分强调污染的防治,目前我国还没有一部专门保护农业生物多样性的法律,特别是针对基因遗传的保护没有明确的法律保护,对农业生物多样性的法律保护比较零散;我国农业地域性特征使得对农业生物多样性保护落实困难,且地方性法规不健全,很难有效地进行地方保护;对于破坏农业生物多样性的法律责任不明确缺乏有效的执法监督;缺少专门保护农业的生态功能保护区。

  (一)完善农业生物多样性保护的法律

  1.宪法的完善

  将保护环境和自然资源作为公民的一项基本义务在宪法中加以确认。世界上很多国家,例如1977年苏联宪法规定:“每一个公民都有保护自然和环境,动物和植物的规定。”在宪法中规定保护环境和自然资源是我国公民的基本义务,有利于强化公民的环保意识,进而增强公民保护生物多样性的意识。

  在宪法中增设公民尊重其它生命物种的权利。这样可以准确地体现生态主义的可持续发展法律思想和承认其他生命物种种群价值的可持续发展法律价值取向,从而弥补传统宪法在保护其他生命物种问题上没有将其与人类共同视为生命共同体的缺憾,使对其他生命物种的法律保护获得更为明确的宪法依据。更为重要的是,只有这样,才能使生态主义的法律思想和承认其他生命物种价值的法律价值取向在各有关法律中得到直接的体现。

  2.环境保护法的完善

  《中华人民共和国环境保护法》本该作为我国保护环境和自然资源的基本法律。然而,该部法律这种强调了污染防止,应该做出必要的修改,着重强调保护的重要性。使人们认识到保护环境和自然资源的必要性。在环境保护法中增加自然资源保护的内容,对污染防治和自然资源保护综合规定的基础上,增加对生态环境和自然资源保护的比重,从而制定出人类活动与自然的容许能力相适应的恰当分配和调整环境资源利用的环境保护基本法。另外,把保护生物多样性作为环保法的一个基本内容。进而达到保护生物多样性的目的。

  3.刑法的完善

  1997年3月14日修订的新《刑法》中专章专节规定了“破坏环境资源保护罪”,共计9个条款14个罪名规定了哪些行为属于破坏环境资源的犯罪。另外在2001年公布实施的《刑法修正案(二)》和2002年的《刑法修正案(四)》以及2009年的《刑法修正案(七)》中对涉及环境犯罪的一些罪名也作了相关的修改。在涉及生物多样性方面只是在涉及珍贵、濒危野生动物、珍贵树木和国家重点保护的植物等方面。没有把占生物多样性绝大部分的非珍贵、濒危物种的保护进行相应的规定。这样就减少了对破坏生物多样性行为的惩处,不利于生物多样性的保护。针对这种情况,建议把生物多样性纳入犯罪的客体,对严重破坏或可能严重破坏生物多样性的行为进行惩罚,为保护生物多样性提供刑法依据,进而保护农业生物多样性的可持续发展。

  (二)针对不同地区独特的自然条件,制定地方法规

  农业具有地域性的特征,不同的地域农业的生境情况有所不同。各地应该根据本区域的实际情况制定地方法规来保护农业生物多样性,使本地农业可以持续的发展。平原地区不应该只重视粮食的产量,应该在不损害本地农业物种的前提下发展本地农业,针对平原地区的特点应该在农户意识方面加大宣传力度,制定法规规范农户的活动行为。山区本身具有物种丰富的特征,在农业生产活动应该保持本地农业生物多样性丰富的特征,制定出保护本地农业生物多样性的法规。各个地方在农业遗传资源和控制外来物种方面应该加大立法程度,最大限度地保护好当地的农业生物多样性。

  (三)建立遗传资源恵益分享和防范外来物种入侵的法律制度

  遗传资源惠益分享是《生物多样性公约》保护机制方面的热点议题,也是公约的三大目标之一。2002年,公约就这项议题成立了“遗传资源获取和惠益分享不限名额特设工作组”,并对现有的国际制度进行了谈判。备受争端的议题是承诺谈判将朝向一个具有法律约束力的制度靠近。中国和发展中国家地区集团要求一项强有力的具有法律约束力的制度,作为促进生物多样性保护和可持续利用的鼓励措施。而部分遗传资源使用国对此表示反对。中国是一个农业大国,对农业生物多样性遗传资源的恵益分享更应该建立完整的法律制度进行必要的规范和管理,为发展中国家做出榜样,得到遗传资源使用国的认可,从而促进全世界遗传资源的发展。

  防范外来物种入侵是我国农业生物多样性保护中的一个薄弱环节,而要建立比较全面的外来入侵物种法律控制体系,就需要对我国现有相关法律、法规体系进行全面评估,完善现有的生物多样性保护的相关立法,使之适应我国现阶段农业生物多样性保护的特殊需要,更好地保护我国的相关产业和生态环境。要加强控制外来物种入侵的力度,首先就需要管理部门、技术部门和法律界人士共同参与制订相关的法律。我国目前并没有制定专门针对外来物种入侵的法规或条例。现有的相关法律、法规也比较分散,角度也不相同,还不能全面减少外来物种入侵对我国造成的农业环境的破坏,当务之急是应该迅速制定防止外来物种入侵管理法,从法制高度重视生物入侵问题。在此基础上,再分别制定相应的配套法规,形成一整套适合我国国情的、具有可操作性的法律法规体系。这类法律体系的核心问题应该是从维护国家生态安全的角度出发,加强和完善对外来物种引入的评估和审批,实现统一的监督管理。其次,应该尽快规范外来物种引进审批程序,在立法的基础上建立生物引进风险评价制度,制定科学的评价指标体系。在这种风险分析机制中,外来物种危害因素的确定不仅应包括我国原来规定的各种动植物病毒原体,而且还应包括对我国经济生产和生态环境可能造成危害或负面影响的有毒有害物质。而该风险评估的后果不仅要考虑到农业动植物感染发病造成的经济损失和对公共卫生影响等直接后果,还要考虑间接后果,如对危害因素实行监测控制的费用、潜在的贸易损失和对生态环境的长期影响等。

  (四)对农业生物多样性进行专门的立法

  由于对农业生物多样性保护的法律规范比较零散,加上政府职能部门权限的不明确,从而加大了农业生物多样保护的难度。鉴于此,有必要对农业生物多样性进行专门的立法,设立《农业生物多样性保护法》。目的就是保护农业生物多样性,促进农业的可持续发展。主要内容括:保护农业生物多样性的意义;对农业生物多样性的四个层次分别设立法律保护条文;明确政府的职责;规定应该有哪个部门享有执法权;对违反法律规定的应该承担何种法律责任;如何进行必要的法律救济以及对保护农业生物多样性具有突出贡献的单位和个人进行奖励等。如此以来,农业生物多样性就有了法律保护的依据,就可以针对性集中对农业及其生境进行保护,进一步完善了保护农业生物多样性的法律保护体系。

  (五)明确法律责任,加大执法监督力度

  破坏农业生物多样性的法律责任是指,违反法律的规定,对农业生物多样性造成破坏,依法应该承受的法律后果。原则上它分为行政责任、民事责任和刑事责任。然而,我国目前对破坏农业生物多样性的责任不具体也不明确。在我国的立法和司法实践中,行政职能部门权限不明确导致行政责任名存实亡;在民事责任方面虽然在环保法第6条中有所体现,但现实中基本没有这方面的体现;而刑事责任目前在立法中还不存在。为了更合理的保护农业生物多样性,必须明确政府的责任,在立法层面上完善和确立民事责任和刑事责任。政府是最主要的管理职能部门,因此,在保护方面有着不可推卸的责任,鉴于目前的实际情况,各个职能部门应加大合作,在现有的法律框架下严格执法、从严监督破坏农业生物多样性的行为。尤其是环保部门和农业部门,应该充分重视其保护的必要行。对一些渎职的工作人员应该给与相应惩处。

  (六)开展保护农业生物多样的国际合作

  农业生物多样性问题不是局部的、地区的问题,而是全球性的问题,这是世界各国的共识。联合国有关组织、世界科学界和各国政府部门认为国际合作是推进农业生物多样性保护的重要方面。因此应积极的参与国际合作,联合应付出现的全球粮食危机问题。加强科研协作,但要注意主权与产权问题。在我国已加入的《生物多样性公约》、《国际粮食和农业植物遗传资源条约》等前提下,为了更好的保护农业生物多样性,应积极开展与国际合作,尤其是发展中国家的合作,多吸收别国的先进经验(如美国、日本、德国),做到最大程度的保护我国农业的生物多样性。并根据实际情况制定相关的实施计划与细则,在必要的情况下制定相关行政法规或法律。

  (七)建立生态功能保护区制度

  农业生态功能保护区是指在保持区域生态平衡,减轻自然灾害,确保国家地区农业生态安全方面具有重要作用的生态功能的区域,依照规定程序划定一定面积予以重点保护、建设和管理的区域。建立农业生态保护区应当是当今国际社会保护农业区域内生物多样性的共同选择。为应对农业生物多样性日益严重的系统、结构性破坏,国际上普遍重视“生态系统方式”的管理,强调从单要素管理向多要素、全面系统综合管理的转变,强调对农业生物多样性结构与功能的保护。长期以来,由于人们对农业生态服务功能及其重要性不甚了解,导致农业生态环境的破坏,从而对农业生态系统的服务功能造成了明显损害,严重威胁着农业生物多样性的可持续发展。根据我国的实际情况,可以在东北的大面积的农场和随着新农村建设进行而形成的规模性种植区域进行试点,先积累经验然后在全国各个地方推广实施。我个人认为,农业生态功能保护区是适合我国保护农业生物多样性基本情况的一种有效的生态系统方式。可以考虑在农业大省(如吉林、河南、安徽)搞建设试点,特别是随着新农村建设步伐的不断加快,农地会相对集中,农业环境会形成更加连续的整体。建立农业生态功能保护区可以有效保护农业生物物种的生境。

  不过,农业生态功能保护区大都处于人口相对集中,相对贫穷,生态脆弱带,破坏容易恢复难,重建恢复投入巨大,且一旦破坏,可能无法完全恢复原有的生态功能。因此,必须充分认识加强保护农业生态保护区的生态功能的重要性和紧迫性,坚持预防为主、防治结合的方针,采取有效措施对农业生态功能区进行保护,遏制和防治农业生态功能保护区的破环,促进农业生物多样性的保护和发展。

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